Réformer pour démocratiser. Au départ, tout le monde peut se mettre d'accord sur le fait que les régimes politiques de l'Occident nécessitent de profondes réformes pour honorer la fameuse définition jeffersonienne de la démocratie : une forme de gouvernement «du peuple, pour le peuple, par le peuple». Par contre, lorsque l'on commence à discuter des méthodes à employer pour transformer le «système» politique, des désaccords profonds polarisent la discussion. A première vue, il y aurait deux limites tout aussi inévitables qu'irréconciliables.
D'une part, certains soutiennent que des citoyens ordinaires ne peuvent pas légiférer sur les aspects techniques inhérents aux décisions politiques. C'est la thèse dite élitiste de la démocratie. Joseph Schumpeter, sociologue en plus qu'économiste, affirmait que participer au jeu politique abrutissait le citoyen lambda, et que ce dernier percevait cela comme une perte de temps. Il préconisait laisser les citoyens s'«exprimer» dans la sphère économique et les laisser faire un choix électoral une fois tous les quatre à six ans. Selon lui, seuls les «spécialistes» avaient la patience et le l'expertise nécessaire pour s'occuper des affaires de la cité. Aujourd'hui, on retrouve des «remix» de cette pensée lorsque l'on évoque les référendums par exemple.
D'autre part, pour la pensée intellectuelle conventionnelle, il est impossible de réunir un nombre important d'individus pour parler politique. Nul besoin d'avoir un doctorat en sciences sociales pour savoir que les discussions politiques engendrent la division idéologique et parfois même le conflit physique. En outre, la politique est aussi et surtout un exercice de projection personnelle du meilleur de mondes, et les facteurs sociologiques et/ou économiques déterminent différemment la vision particulière de chacun.
Ce sont là les deux arguments classiques avancés lorsque l'on analyse la délibération dans le cadre de nos sociétés dites démocratiques. En ce qui concerne un pays non-démocratique [de parti unique] comme la Chine, les perspectives semblent encore pires, pour ne pas dire nulles.
Pourtant, la République populaire de Chine a déjà été le terrain d'expérimentation de quatre sondages délibératifs. Dans le cadre de cet article, je me concentrerai sur une étude publiée par James S. Fushkin, Baogang He, Robert C. Luskin et Alice Siu (1) qui traite du premier de ces sondages, mené dans le village de Zeguo, une «banlieue» de la ville de Wenling. Cette expérience fut une tentative d'incorporer directement les citoyens dans la prise de décision politique. Ce faisant, elle a rempli des critères ambitieuse de la théorie démocratique.
J'évoque cette étude afin d'apporter des éléments de réflexion au débat concernant la démocratisation d'un régime politique comme la Ve république française. En effet, il est rare que l'on évoque la Chine comme exemple mais, pour une fois diront peut-être certains, le parti communiste a mis en œuvre une idée démocratique intéressante.
Ainsi, nous verrons en quoi ce type de policy-making est parfaitement adapté au régime de démocratie représentative qui est le nôtre, ainsi que dans quelle mesure il prouve que les critiques traditionnelles de la démocratie «participative» n'ont pas lieu d'être.
Une expérience démocratique en terrain autoritaire : le Deliberative Polling en Chine populaire
Le village de Zeguo fait partie de la ville de Wenling, une ville de taille moyenne avec une économie capitaliste dynamique. La population totale est de l'ordre de 120,000 à laquelle il faut ajouter une population migrante du même ordre de grandeur. Lors du sondage, il était demandé aux participants de déterminer quels projets, sur un peu plus d'une trentaine, devraient bénéficier d'un financement local pour l'année à venir. Les projets, conceptualisés et proposés par les hommes politiques locaux, comprenaient des nouveaux ponts, des routes, quelques jardins publiques, une école et des jardins communaux. En tout, le coût des projets était estimé à 137,000,000 RMB [Renminbi, la monnaie chinoise], alors qu'il était seulement possible de dépenser 40,000,000 RMB. De ce fait, le gouvernement local se devait d'établir des priorités. En tout, et en fonction des projets choisis, seuls dix à douze pourraient être financés.
Dès le départ, l'idée du sondage délibératif a été retenue afin de démocratiser la prise de décision locale. Les hommes politiques de la ville de Zeguo ont promis – et tenu cette promesse une fois la réunion terminée – de financer les projets qui recevraient la plus grande approbation populaire. En somme, la voix des citoyens avait un effet contraignant.
La technique du sondage délibératif est simple. Une réunion publique est programmée à l'avance, et les participants sont choisis au hasard, ce qui permet à chaque membre de la ville donnée d'avoir une chance égale de participer. Il est indispensable que des modérateurs neutres soient présents, afin de permettre à chacun d'avoir un temps de parole égal. En outre, le format de la réunion doit alterner les sessions plénières de questions-réponses avec le panel d'«experts», qui permettent d'échanger et d'apporter des informations pertinentes, et les discussions qui ont lieu en groupe restreints, afin qu'un dialogue libre et constructif puisse avoir lieu.
L'expérience a commencé avec un questionnaire initial envoyé à chaque participant potentiel quelques semaines avant l'événement. Une liste aléatoire de 275 résidents a été établie à partir d'une liste de recensement des ménages résidant dans la ville. Afin d'encourager la participation, la présence à la réunion était récompensée par une modeste rémunération, de l'ordre de 5 euros par personne.
Le taux de réponse favorable fut impressionnant : sur les 275 personnes ayant reçu le questionnaire, 269 l'ont complété, et 257 personnes se sont présentées le jour de la réunion. Sur seulement un des trente projets possibles est-ce que les participants sont rentrés dans la réunion avec des opinions très divergents. Il est important de noter que les individus présents avaient des caractéristiques sociologiques différentes(2). Qu'est-ce que cela nous enseigne ? Que tout le monde, sans distinction de classe ou de profession, s'intéresse à la politique locale. Et qu'en plus ils sont prêts à participer à une réunion publique pour discuter.
En elle-même, la réunion n'a duré qu'une journée. La conception était rudimentaire : des sessions plénières étaient complémentées par des travaux en petits groupes de 16 à 20 personnes. Ces groupes de travaux étaient modérés par des professeurs sélectionnés dans les lycées de la ville. Ils étaient chargés de ne pas dévoiler ne serait-ce qu'un aperçu de leur opinion personnel, de favoriser des discussions diplomatiques et de respecter le temps de parole de chacun. A la fin de la journée, il était demandé aux participants de re-remplir le même questionnaire qu'ils avaient du remplir à l'avance, afin de leur permettre de manifester leurs changements d'opinions.
Les participants ont du donner une note de 0 à 10 (3) à chacun des projets proposés. Les changements dans l'ordre des projets jugés prioritaires entre les réponses données au premier questionnaire et au dernier étaient très significatifs. De manière générale, les participants étaient davantage intéressés dans les projets qui amélioraient leur quotidien et qui étaient respectueux de l'environnement. Les trois projets de traitement des eaux usées ont reçu une bien meilleure évaluation à la fin de la journée des travaux qu'au début (4). En revanche, les projets dits de «prestige», comme un parc au centre-ville, ou encore des routes reliant les zones industrielles aux artères principales, ont perdu un soutien important.
Le développement d'une conscience publique
Beaucoup d'observateurs du jeu politique, de Tocqueville analysant les jurés et réunions de villageois aux États-Unis à des auteurs contemporains comme Jane Mansbridge, ont vanté les mérites de ce que J.S. Mill appelait les «écoles de conscience publique». Cette expression fait référence à des institutions locales qui définissent les intérêts d'une communauté et qui incorpore, au moins en partie, les citoyens à la prise de décision publique. Malheureusement pour eux, ces auteurs ne possédaient pas les données empiriques capables de prouver la validité de leurs propositions. Heureusement pour nous, l'exemple de Zeguo nous en fournit de très importantes.
Le sondage délibératif de Zeguo est un excellent exemple, dans un contexte pour le moins inattendu, de tester les propositions des auteurs cités ci-dessus. Dans l'expérience traitée ici, il était demandé aux participants de déterminer, sur une échelle de un à cinq, quels projets apporteraient le plus à la communauté dans son ensemble (5). Encore une fois, à la fin de la journée de travail, les participants ont laissé leurs intérêts particuliers de côté et ont favorisé les projets d'intérêt général. La thèse de Mills semble donc confortée, au moins sur ce point.
Une autre critique sévère des consultations populaires est la question de savoir si les élites domineront les débats. Plusieurs auteurs mettent l'accent sur le fait que les individus les plus privilégiés domineront la discussion et influenceront les résultats de manière disproportionnée. Cela compromet fortement les aspirations délibératives des plus grands démocrates. Une réponse empirique peut être apportée de manière claire à cette préoccupation. En analysant les résultats de l'expérience menée à Zeguo, on remarque la tendance inverse à ce qui est prédit par les sceptiques : Si l'on considère que les plus privilégiés et influents sont [de manière générale] les hommes, les plus éduqués et les plus fortunés (dans le cadre de Zeguo ce sont les marchands et les entrepreneurs), on constate que les inégalités sociales n'ont pas déterminé pas le résultat des délibérations. Bien au contraire, les plus privilégiés ne dominaient pas du tout le processus délibératif quand les opinions exprimés s'écartaient de leurs points de vue (6).
La «loi de polarisation de groupe»
Le pessimiste Cass Sustein explique qu'il existe une «loi de la polarisation de groupe», selon laquelle une discussion entraine une polarisation des points de vue. Plus la discussion dure longtemps, plus les positions modérées sont épurées. Au final, il ne restera que des visions du monde irréconciliables. Sustein étend cette analyse à toutes les formes de discussions, y compris celles ressemblants au sondages délibératifs.
Cependant, la méthodologie adoptée par le sondage délibératif limite ce problème. Premièrement, les arguments présentés pour et contre chaque projet sont relativement nuancés : les informations sont de valeur égales, les groupes de discussion sont modérés de manière à prendre en considération chaque argument, et le panel d'«expert» est constitué afin d'être le plus neutre possible. Ensuite, la pression sociale est minime puisque les participants expriment leurs opinions finaux dans un questionnaire confidentiel. La tendance à se conformer à l'opinion des autres est donc presque réduite à zéro, puisqu'il n'existe aucune décision consensuelle à prendre. La méthode du sondage délibératif est donc bien différente de la méthode des faux jurés utilisés par Sustein pour prouver la validité de son modèle.
Une autre préoccupation similaire est ce que l'on peut nommer l'«effet consensus». C'est le nom donné au phénomène où les membres d'un petit groupe de discussion convergent vers la même position. La délibération pourrait donc conduire au consensus, et à l'éradication de toute pensée critique. Cela dépend bien évidemment du degré auquel les mêmes intérêts et valeurs sont partagées. Dans le cadre de Zeguo il est vrai que ce genre de phénomène a eu lieu, mais c'était dans un fort esprit de solidarité communal (7). On peut alors nuancé l'effet pervers d'un consensus de groupe.
Conclusions
En Chine, trois critères sont requis afin de prendre une décision politique : chaque décision adoptée doit être «scientifique, démocratique et légale» (8). Les sondages délibératifs de Zeguo ont remplis ces trois critères : ils étaient scientifiques, puisqu'ils ont mobilisé les sciences sociales pour consulter le public ; démocratiques, puisque ce sont des citoyens ordinaires qui ont pris la parole et pris des décisions importantes ; et légaux, car les résultats ont été envoyés au Congrès du Peuple, qui les a approuvé presque à l'unanimité.
De plus, les critères requis par le théorie démocratique ont bien été remplis. Premièrement, l'échantillon était très représentatif. La sélection était totalement aléatoire, sauf à l'intérieur des ménages (d'où la majorité d'hommes qui s'est présentée à la séance), ce qui remplit le critère d'égalité. Ensuite, la délibération a engendré de très nettes attitudes de changement – et cela malgré le fait que les délibérations n'ont duré qu'une journée. On peut raisonnablement supposer que des délibérations plus longues auraient apporté des résultats encore plus surprenants. Troisièmement, les changements d'attitude ont explicité des propriétés normativement souhaitables. Il n'y a pas eu de tendance à adopter les opinions des individus les plus privilégiés. Il n'y a pas eu de polarisation systématique ; celle-ci ne s'est en réalité quasiment pas manifestée. Il y a eu une augmentation de la «conscience publique», puisque les participants ont favorisé les projets développant la ville dans son ensemble, et pas simplement leurs propres villages. Les participants sont devenus plus informé, de par les multiples échanges avec les «experts» et les autres participants, et un lien très fort est à souligner entre les gains informationnels et les changements d'opinions constatés. Enfin, les résultats ont eu un effet remarquable sur la prise de décision politique. Les douze projets jugés souhaitables et utiles par les participants ont été construits. Aucun des projets considérés moins important ne l'ont été.
Peut-être plus surprenant encore a été la réaction des membres du parti communiste chinois. Les hommes politiques locaux ont très bien réagis à l'expérience et ont concédé leur étonnement face à son succès. Le premier facteur est la différence de perception entre ce que les hommes politiques estiment être les désirs du peuple et ce que les citoyens déterminent par eux-même être les leurs. Ye Qiquan, le ''chef'' de la ville de Zeguo a perçu cette expérience comme une manière d'aider les citoyens à accroître leur connaissance des projets, d'apprentissage sur comment établir des priorités ainsi que de formation de citoyens ayant une considération pour l'intérêt général (9). Jiang Zhaohua, le secrétaire de la branche locale du parti, a remarqué que «même si l'on délègue une partie de notre pouvoir de décision, au final nous nous retrouvons avec davantage de pouvoir puisque ce processus accroît la légitimité des décisions prises. En outre, cela apporte davantage de transparence au processus de prise de décision publique. Les politiques publiques sont donc implémentés beaucoup plus facilement» (10).
Dans le contexte chinois actuel, Zhaohua semble avoir raison. Une ville voisine qui n'a pas consulté sa population avant de concéder des parcelles de terre à des usines pétrochimiques a du faire face à de grosses révoltes populaires. En contraste de cela, Zeguo a bénéficié d'un fort soutien local ainsi que d'une perception favorable auprès de ses habitants, puisque le gouvernement répondait aux besoins formulés par les habitants.
Fort de son succès initial, le sondage délibératif de Zeguo a été suivi d'un autre l'année suivante. Celui-ci avait le même objectif que le premier. Une fois de plus, les participants ont manifesté leur préoccupation pour les projets environnementaux, et la conséquence directe de cela a été que Jiang Zhaohua a augmenté le budget municipal alloué aux dépenses environnementales. Un troisième sondage, effectué dans une usine voisine, a copié le processus et a permis de réformer les conditions de travail. Enfin, en juillet 2008, un nouveau sondage a été mené à Zeguo. La grande nouveauté fut que cette fois, les participants se devaient de décider comment serait allouée la totalité du budget de la ville. Les membres du parti qui étaient présents sur place ont ensuite incorporé les revendications populaires aux mesures législatives adoptées par la suite.
Quid de la France ?
La question de savoir si le sondage délibératif serait amené à démocratiser la Chine reste une problématique ouverte, mais ce n'est pas à moi d'apporter la réponse. En revanche, les expériences menées à Zeguo me permettent d'élargir l'horizon vers la France. Serait-il raisonnable de supposer que si de telles réformes sont implémentées avec succès en Chine, elles peuvent aussi l'être en France ?
La méthode des consultation populaires contribue à la notion que le gouvernement peut être directement à l'écoute des citoyens dans un contexte d'égalité et de respect mutuel. Cela contribue à démocratiser la sphère politique et, sur le plus long terme, à éduquer les individus à la citoyenneté active. En plus de cela, les citoyens sont dotés d'un sentiment d'empowerment, du fait que leurs décisions ont un effet politique concret. Finalement, cela est dans l'intérêt des hommes politiques de mettre en œuvre de telles expériences puisque leur légitimité est accrue par l'adoption des mesures approuvées par les participants.
De plus, et comme l'ont démontré les participants de Zeguo, les individus se soucient en premier lieu des projets qui améliorent leur quotidien. On peut donc raisonnablement supposer que certaines préoccupations majeures, comme l'urgence de développer des énergies renouvelables fiables puis de généraliser leur utilisation, seront propulsées en haut de la liste des priorités. D'autres réformes moins importantes, voire plus polémiques, comme la construction de centrales nucléaires ou de porte-avions, pourront se retrouver en bas de ladite liste. Il suffit de demander aux citoyens ce qu'ils pensent.
Peut-être plus important encore, il est évident que mettre en place des assemblées délibératives au niveau local est une chose très aisée, surtout dans un pays comme la France où les structures autoritaires de la Chine n'existent pas. Il est urgent de considérer de telles propositions afin d'évoluer vers une réelle démocratisation de notre société.
Tout cela me mène à porter une observation supplémentaire sur le système politique occidental, et plus particulièrement sur le fonctionnement des partis politiques. Aujourd'hui, les partis s'apparentent davantage à des institutions autoritaire qu'à de véritables instances de démocratie active. Pourquoi ? Parce que les propositions politiques sont formulées par les «cadres» d'un parti donné, et ce n'est que par la suite que les citoyens sont appelés à se «rallier» au candidat qui représente «au mieux» leurs idées et valeurs. Dans une véritable société démocratique, les partis politiques fonctionnerait de manière inverse. Les citoyens, d'abord au niveau local, puis ensuite au niveau départemental/régional/national si besoin, se réuniraient afin de déterminer quelles sont leurs préoccupations et attentes principales ; éventuellement, ils pourraient aussi formuler des directives politiques à implémenter. Ce ne serait que par la suite que les «hommes politiques» entreraient en jeu. S'ils acceptent les propositions formulées, ils pourraient demander l'autorisation de représenter une circonscription donnée. Sinon, les citoyens pourraient désigner quelqu'un qui leur convient mieux.
Un autre obstacle à dépasser est la nature du mandat représentatif lui-même, qui ne favorise pas la responsabilité des élus. Fort d'un mandat de quatre ou cinq ans, un élu peut se permettre de prendre des décisions défavorables à sa circonscription, en évoquant les dieux invisibles (11) pour justifier sa décision, et ensuite faire campagne sur des faits divers voire une directive de parti pour briguer sa réélection (12). Dans une société qui met l'accent sur la participation directe du peuple au processus politique, ce genre de démagogie serait minimisé
Ceci ne sont pas des propositions utopiques ou purement théoriques. Elles ont été mis en œuvre avec succès dans de nombreux pays en «développement». Par exemple, au Brésil où je me trouve actuellement, ces types d'assemblées délibératives existent aussi, afin que les citoyens expriment leurs opinions sur l'orientation générale des dépenses publiques. Alors je pose la question : pourquoi pas chez nous ?
Notes
(1) Fishkin, James S., Baogang He, Luskin Robert C., Siu Alice. Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China. Cambridge Press, 2010.
Le document intégral se trouve en version pdf ici : http://cdd.stanford.edu/research/papers/2006/china-unlikely.pdf
(2) Près des deux-tiers des participants étaient des hommes. La moyenne d'âge était de 47,5 ans. Seulement 20% des participants avaient une éducation de niveau lycée. Plus de 60% des participants étaient des fermiers et seulement 16,5% étaient des entrepreneurs. Le problème majeur était la sous-représentation des femmes, mais ce problème a été résolu lors de sondages ultérieurs puisque les participants ont été choisis au hasard à partir des listes électorales.
(3) 0 : pas important du tout ; 5 : indifférent ; 10 : très important
(4) Table 3, Project Priorities, p. 6
(5) 1 : peu d'importance pour l'ensemble des villages ; 5 : très important pour tous
(6) Table 6, Social Influence. p. 8. En réalité, les positions des participants ont évolué dans le sens contraire des opinions des plus éduqués et des plus fortunés. A la fin de la journée, sur 80% des projets, les opinions des participants étaient différents de ceux que les marchands et entrepreneurs soutenaient.
(7) Table 7, Polarization and Convergence. p. 10.
(8) Critères formulés lors du 16e Congrès en 2002 et réaffirmés le 17. Voir Zhang Mingai, «Congress Mapped Out China's Democratic Politics», China Elections http://en.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid511877
(9) Dans le sens du «Qu'est-ce qui est meilleur pour tous ?» plutôt que le traditionnel «Qu'est-ce qui est meilleur pour moi ?»
(10) p. 12-13
(11) Quelques uns de ces dieux invisibles sont désormais bien connus des peuples européens : l'«Europe», les «marchés», la «conjoncture», la «crise», et j'en passe...
(12) Les campagnes démagogiques sont bien maîtrisées par les Républicains américains qui, tout au long des années 1980s puis 2000s, ont insisté sur les thèmes de l'insécurité (délinquance, guerre contre la drogue), de l'immigration, et du terrorisme pour se faire [ré]élire. Des thèmes qui sont d'ailleurs bien connus des électeurs français...
